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Christian Figali (c) le moniteur expert
Le projet de loi portant modification de l'ordonnance de 2004 sur les contrats de partenariat vise à relancer la formule des PPP, en élargissant les conditions de recours aux contrats de partenariat, en clarifiant leur régime juridique, et en tendant vers la neutralité fiscale.
Le présent projet de loi a été renvoyé, au fond, à la commission des lois. La commission des finances s'est saisie pour avis des dispositions présentant des enjeux budgétaires et comptables, ou ayant un impact sur les conditions de gestion de l'investissement public.
Champ d'action de la commission des finances
La commission des finances s'est ainsi saisie des articles 2 et 16 qui, respectivement pour l'Etat et les collectivités territoriales, déterminent les conditions de recours aux contrats de partenariat. Ces articles, précisant les modalités d'évaluation préalable, auront un impact sur la performance de investissement public. Elle s’est de même saisie des articles 26, 27 et 28 visant à assurer la neutralité fiscale entre les différentes formes de réalisation de l'investissement public. Enfin, des articles 9, 23 et 29 qui déterminent, tant pour l'Etat que pour les collectivités territoriales, les conditions de cessions des créances que détiennent les personnes privées sur les personnes publiques.
L'axe de réflexion
"La commission des finances se montrerait ainsi préoccupée si cette formule prometteuse en termes d'efficience de l'investissement public constituait un point de fuite budgétaire, conçu comme un moyen de faire de la dépense sans faire de la dépense et de la dette sans faire de la dette publique, au sens des critères maastrichtiens".
Compte tenu de la complexité et du caractère global de la négociation des contrats de partenariat, leur réussite sera liée à la qualité de l'expertise publique et de l'avis préalable nécessaire au suivi du contrat, tout au long de son exécution.
La réussite financière des PPP
La commission, dans son rapport pour avis, précise les conditions économiques et financières dans lesquelles, de son point de vue, le recours aux PPP se justifie. Elle édicte cinq règles.
En premier lieu, seule l'efficacité économique, c'est-à-dire le « value for money », doit être prise en compte dans les motifs de recours à ces contrats innovants. A l'occasion du bilan d'efficience, on pourra considérer qu'un écart d'efficience de 5 % (marge d'erreur technique), après neutralisation de la fiscalité, entre un investissement classique et un contrat de partenariat, permet de légitimer économiquement un PPP. De plus certains secteurs et certains montants peuvent justifiés un rejet de la formule des PPP.
Deuxièmement, conformément au principe prévu par la LOLF, les projets annuels de performances (PAP) des différentes missions budgétaires doivent comporter des indicateurs de qualité de l'investissement public, mesurant le respect des délais et des budgets initiaux figurant dans les cahiers des charges.
Troisièmement, construire un référentiel d'évaluation ex ante et ex post des investissements commun aux administrations publiques et à la Cour des comptes, prenant en compte les hypothèses de taux d'actualisation et d'évolution du coût de la construction.
Quatrièmement, étoffer les équipes de maîtrise d'ouvrage des différents ministères, en leur permettant de recourir à des expertises extérieures, qui deviennent cruciales dans la négociation avec les cocontractants privés. Ces équipes devant intervenir à l'occasion des diverses étapes contractuelles.
Cinquièmement, faire de la consolidation des engagements financiers liés aux PPP dans la dette publique le principe et la déconsolidation l'exception.
Les amendements pour avis
Après avoir proposé "cinq règles d'or pour assurer la réussite financières des PPP", la commission a souhaité présenter des amendements traduisant ces principes de bonne gestion de l'investissement public. Ces quatorze amendements concerne trois grands axes: assurer un caractère systématique et réel à l'évaluation financière préalable des PPP, supprimer les frottements fiscaux qui pourraient conduire à biaiser les décisions des responsables d'administration et préférer la suppression pure et simple du dispositif spécifique de cession des créances aux CP au profit des règles de la loi de 1981 sur les cessions "Dailly".
Le projet de loi portant modification de l'ordonnance de 2004 sur les contrats de partenariat vise à relancer la formule des PPP, en élargissant les conditions de recours aux contrats de partenariat, en clarifiant leur régime juridique, et en tendant vers la neutralité fiscale.
Le présent projet de loi a été renvoyé, au fond, à la commission des lois. La commission des finances s'est saisie pour avis des dispositions présentant des enjeux budgétaires et comptables, ou ayant un impact sur les conditions de gestion de l'investissement public.
Champ d'action de la commission des finances
La commission des finances s'est ainsi saisie des articles 2 et 16 qui, respectivement pour l'Etat et les collectivités territoriales, déterminent les conditions de recours aux contrats de partenariat. Ces articles, précisant les modalités d'évaluation préalable, auront un impact sur la performance de investissement public. Elle s’est de même saisie des articles 26, 27 et 28 visant à assurer la neutralité fiscale entre les différentes formes de réalisation de l'investissement public. Enfin, des articles 9, 23 et 29 qui déterminent, tant pour l'Etat que pour les collectivités territoriales, les conditions de cessions des créances que détiennent les personnes privées sur les personnes publiques.
L'axe de réflexion
"La commission des finances se montrerait ainsi préoccupée si cette formule prometteuse en termes d'efficience de l'investissement public constituait un point de fuite budgétaire, conçu comme un moyen de faire de la dépense sans faire de la dépense et de la dette sans faire de la dette publique, au sens des critères maastrichtiens".
Compte tenu de la complexité et du caractère global de la négociation des contrats de partenariat, leur réussite sera liée à la qualité de l'expertise publique et de l'avis préalable nécessaire au suivi du contrat, tout au long de son exécution.
La réussite financière des PPP
La commission, dans son rapport pour avis, précise les conditions économiques et financières dans lesquelles, de son point de vue, le recours aux PPP se justifie. Elle édicte cinq règles.
En premier lieu, seule l'efficacité économique, c'est-à-dire le « value for money », doit être prise en compte dans les motifs de recours à ces contrats innovants. A l'occasion du bilan d'efficience, on pourra considérer qu'un écart d'efficience de 5 % (marge d'erreur technique), après neutralisation de la fiscalité, entre un investissement classique et un contrat de partenariat, permet de légitimer économiquement un PPP. De plus certains secteurs et certains montants peuvent justifiés un rejet de la formule des PPP.
Deuxièmement, conformément au principe prévu par la LOLF, les projets annuels de performances (PAP) des différentes missions budgétaires doivent comporter des indicateurs de qualité de l'investissement public, mesurant le respect des délais et des budgets initiaux figurant dans les cahiers des charges.
Troisièmement, construire un référentiel d'évaluation ex ante et ex post des investissements commun aux administrations publiques et à la Cour des comptes, prenant en compte les hypothèses de taux d'actualisation et d'évolution du coût de la construction.
Quatrièmement, étoffer les équipes de maîtrise d'ouvrage des différents ministères, en leur permettant de recourir à des expertises extérieures, qui deviennent cruciales dans la négociation avec les cocontractants privés. Ces équipes devant intervenir à l'occasion des diverses étapes contractuelles.
Cinquièmement, faire de la consolidation des engagements financiers liés aux PPP dans la dette publique le principe et la déconsolidation l'exception.
Les amendements pour avis
Après avoir proposé "cinq règles d'or pour assurer la réussite financières des PPP", la commission a souhaité présenter des amendements traduisant ces principes de bonne gestion de l'investissement public. Ces quatorze amendements concerne trois grands axes: assurer un caractère systématique et réel à l'évaluation financière préalable des PPP, supprimer les frottements fiscaux qui pourraient conduire à biaiser les décisions des responsables d'administration et préférer la suppression pure et simple du dispositif spécifique de cession des créances aux CP au profit des règles de la loi de 1981 sur les cessions "Dailly".
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